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对我国工程招标投标监管体制演变的观察
摘要：招标投标现有监管模式所暴露出的问题必须进行改革，无论是理论上的探讨、还是四川、浙江、株洲等地的实践均表明：建立统一的招标投标监管模式是一种趋势。招标投标监管的统一化进程毫无疑问将是充满权力和利益斗争的不平坦之路，但是，我们有足够的理由相信它能实现；同时，招标投标统一监管的建立也只是招标投标全部工作的一个新起点。
关键词：招标投标监管模式统一
一、招标投标现有监管模式：一个颇有争议的话题
对于我国招标投标活动的监管问题，《中华人民共和国招标投标法》采取了授权国务院进行规定的办法。2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按现行的职责分工，对于招投标过程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。
目前的这种监管体制，可以说是一种综合监督为辅，各个部门分散监管为主的体制（简称部门分散监管）， 而在《中华人民共和国招标投标法》的早期立法过程中，招标投标监管似曾想设计一个统一的监管模式。那么，为什么废弃后者而选择前者？时任国家发改委主任的曾培炎在《关于〈中华人民共和国招标投标法（草案）〉的说明》中有明确的说明：“考虑到实行招标投标的领域较广，涉及不少部门，不可能由一个部门对招标投标活动统一实施监督，只能根据不同领域工程建设的特点，由有关部门在各自的职权范围内分别负责对招标投标活动进行监督。而且有关部门的职权划分随着政府机构改革深化，还可能有所调整。”选择部门分散监管模式在立法时不能不说是有其合理性与现实针对性的，既可以回避制度设计的高难度和统一监管与既有管理体制可能会产生的诸多交叉甚至剧烈冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性，这也许是摸着石头过河的道理在招标投标制度建设中的应用吧！上述原因也是时至今日，部门分散监管模式仍然存在并被拥护的重要原因。
但是，随着部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，针对它的批评也日渐增多。这些批评大抵可以按照这样一种逻辑关系展开：部门分散监管导致市场被人为地按行业分割；分割后的市场监管为权力寻租留下空间而易滋生腐败；监管部门为维护既得利益各自为政、相互制肘，造成法律法规的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。
关于招标投标监管中存在问题的具体表现，国家发展和改革委员会主任马凯在《在纪念〈招标投标法〉实施五周年座谈会上的发言》中有详尽的描述：
一是招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止。一些地方和部门违法设置投标许可、资质验证、注册登记等手续，越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点。
二是重事前审批许可，轻事后监督查处的倾向比较突出。一些行政监督部门不履行监督职责，招投标投诉、举报的渠道不够畅通，投诉受理和处理机制不够健全，致使不少规避招标、虚假招标，串通招投标的行为没有得到及时惩处。
三是少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和干预招投标。还有的部门及其工作人员违法直接参与招标文件编制、投标资格预审、标底审查、评标和确定中标人，直接介入具体的招投标活动，既是“裁判员”，又当“运动员”，身份多重，利益纠缠。
四是政出多门、法制不统一的问题没有根本解决。虽几经清理，但一些应当修改或者废止的文件规定至今仍在执行，新制定出台的涉及招投标的文件，也还存在违背《招标投标法》规定的情况。
在行业保护和政出多门问题上，各个行业纷纷设置隶属于自己管辖的专家库和有形建筑市场问题颇受关注，对其指责多为人为割裂市场、造成资源的极大浪费等等。以四川省为例，四川省自1996年开始在建设系统建立工程交易中心，截止2004年，已建75个；国土资源系统建立土地交易市场130个；各级政府采购中心、政务服务中心都已建立或正在筹备招标大厅；有的地方还在筹建产权交易市场。这些交易市场，各自为政，多头建立，不仅造成了重复建设，浪费了大量钱财，而且不利于统一监管。 在这里以四川为例，并不是说四川的招标投标监管是糟糕的，恰恰相反，这说明他们已经对此问题高度重视并已经进行了统计和公开，这些数据在其他地方或者没有引起重视，或者没有统计，或者没有公开。
有关学者认为在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是主要问题并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，而监管权的分散主要表现在两个方面，一是监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构；另一个表现是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间，使监管机构的监管权被严重分割，监管能力受到制约。 借鉴这样的研究成果来看招标投标监管，上述两方面表现皆有，前者如建设系统的监管权在各地被分割在规划管理委员会（规划局）、建设委员会（建设局）、园林局等不同的部门；后者典型的例子则是招标投标监管部门长期以来的监管权之争。支离破碎的监管格局使得协调难度十分巨大，协调难度大、成本高又造成打造监管合力的美好愿望只能停留在电脑硬盘、白纸黑字与人们的想象之中。
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