组建自然资源部有何顶层思考

2018/3/31 20:15:54

近日，经过投票表决和习近平主席签署主席令予以任命，曾任北京市副市长、黑龙江省委副书记的陆昊，上任自然资源部部长。 作为此次国家机构改革中新出现的重要部门，自然资源部这一囊括了8个部委、局的自然资源监管职能和空间规划职能的全新机构，有着怎样的顶层思考？ 曾经
故事可以从一只青蛙讲起。话说有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为保护它，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。不过，此前大型湖泊和水库归水利部门管理，而农田、山林涉及国土部门。 问题就出现了，青蛙在水里游归渔业管，跳到岸上归林业或者国土部门管，被人抓了归工商管……于是，青蛙的管理出现了七八个大盖帽，管不好一个破草帽的政出多门、九龙治水现象。 青蛙的故事折射出当前机构管理中的一个重要问题：行政机构的条块化职权分割。这种模式专业性强、行政效率高，但随着时代发展、社会变迁，权责分工的界限越来越清晰，九龙治水的问题开始越来越多地暴露出来。 对于那些立竿见影、有利可图的项目，大家都想分一杯羹；对于那些投入大、见效慢还得罪人的项目，大家都往后退。最后，就形成了监管空白和监管打架的现象。 现在
问题出现了，就要整合。因为如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林，或恢复成湿地，它在过去一定是不同部门的必争之地。 此时，一项资源的开发或保护，可能就不是基于科学的理性判断，或者社会各界的共同需求，而是由多个相关部门中谁更强势来决定。在经济发展优先的导向下，笑到最后的往往是资源开发部门而不是资源保护部门。 现在，自然资源部将几个部委的职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，实现多规合一。我们说要一张蓝图干到底，自然资源部就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。 但有人问：既有自然资源部，又有生态环境部，职责有何区别？ 是这样：自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，生态环境部整合了原环保等7个部、委、办的环境保护与污染防治职能。 通俗来说，前者负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋的所有自然资源的空间规划和数量监管；后者主要负责生态环境质量的监管。 两者相关性在于：联手实现上管天，下管地，中间管空气的作用。这也体现了山水林田湖草是一个生命共同体的重要原则。 职权
自然资源部的职权范围，可以归结为两条红线。 一条是地图上肉眼可见的生态红线。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊、海岛、湿地等，都要被划入生态红线，禁止或限制开发。 这些区域是占国土面积近三分之一，关系到中华民族千秋万代瓜瓞绵延的生态区域，任何情况下都是不能动的。 另外一条是资源开发利用上限。相较前者，这是一条隐形的控制红线。提到水资源开发利用率、矿产资源开采总量控制指标，可能有些抽象，但大家只要想象越来越紧张的城镇建设用地指标，就能明白其中的道理。 一项自然资源的开发，往往关系到生态系统中的多种要素，如不加注意，后患无穷。 还是以青蛙为例。如果开采某座大山的矿产，就会破坏山上的森林植被，让山间的溪流和山下的湖泊干涸，最后影响青蛙的生存。 这时是否开采、开采到什么程度、每年开采多少、一共开采几年等问题的确定，既要考虑社会经济发展对矿产的需求，又要考虑林业资源、水资源破坏带来的损失，还要考虑青蛙的物种多样性价值。 这些工作由一个部门统筹，要比多个部门协调高效得多。 确权
无论是生态红线还是资源利用上限，最终表现都是各类自然资源的确权管理。 自然资源全民所有是我国的基本制度之一。很可能今后各级政府的自然资源部门，将统一行使其全民所有者职责，负责保护、修复生态红线以内、资源上限以外的自然资源，并向社会释放可供生产经营、开发利用的自然资源产权。 由此来看，建立自然资源部并不是计划经济的影子，而是明确了哪些资源要出于公益目的而保留、保护和修复。这样就能更明确哪些资源可以向市场放开，并由更为规范的市场机制进行配置。 例如，我国目前已经建立的土地使用权、矿业权、林权，正在试行的水权交易或流域水资源生态补偿机制，都可以进一步完善和扩容。供给侧结构改革，少了作为生产要素之一的自然资源的供给改革怎么行？ 自然资源产权的整体明晰，同时有利于各类资源税、费的系统化改革。像大家普遍关心的土地财政转型、房产税征收等问题，如果放在自然资源税费改革的大框架下，可能将有更清晰的认识和理解。 当然，作为一个掌握着如此巨大职能的新设机构，自然资源部同样需要考虑与其他部委之间的合作、监督问题；在垂直管理、内部机构融合方面，也有一定的探索空间。对此，让我们拭目以待。

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