保护风景区不可一罚了之 本末倒置令人遗憾

2008/5/25 10:24:50

    12月1日，国务院新近颁布的《风景名胜区条例》开始正式实施。根据新条例的规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府，要依法设置风景名胜区管理机构，作为管理风景名胜区内各类活动的行政主体和执法主体。而风景名胜区设立统一管理的行政主体机构后，将拥有行政处罚权。 
    此前，虽然有部分风景名胜区在核心区设立了专门的管理机构，但因不是一级行政主体，他们发现破坏和影响风景名胜区保护和管理的行为时，只能通过公安或城管部门来处理。今后，游客在风景名胜区内若有乱扔垃圾等行为，风景名胜区管理机构可直接处以50元的罚款。 
    “在风景名胜区乱扔垃圾者，将被罚款50元。”这可能是此条例中对普通老百姓影响最大的内容了。其实，“罚款”未必是保护风景区的最有效措施，并不是“罚款”这把“尚方宝剑”一出，一切破坏和影响风景名胜区的行为便都解决了。 
    笔者今年10月曾在木兰围场听一位老导游感叹说，木兰围场以前漫山遍野都是野花，随着游客一年比一年多，野花一年比一年少。他就盼着能有一项法律规定出台：摘花被罚款。他认为，这样就可以制止游客随意采摘野花的行为，因为导游的说服教育根本劝诫不了游客。他说，罚款的目的不在于希望游客被罚，而在于保住草原上盛开的野花。 
    对于这位导游的想法，我当时不以为然。首先，罚款是否能有足够的威慑？要是周围没有管理人员，摘了花自然就没人罚，所以罚款的威摄力只是在管理人员的视线范围之内。可是哪有这么多人整天看着这么一大片草原呢？其次，就算真的雇了足够多的人，这些人的工资从哪里出？要是从罚来的款项中支出，这些负责罚款的人是希望游客在摘花之前被制止还是摘花之后被罚款？还有，这些罚来的款会如何使用？就算不是被用来支付罚款人的工资，是否就能专款专用在购买花籽和保护野花生长环境上？最后我问他，如何保证掌握罚款支配权的人和你一样只想保住草原上的花，而不是把这些花当作另一种能够变现的资源？ 
    面对同样的难题，美国加利福尼亚州维特施加植物园的做法也许可以给我们以启示。 
    维特施加植物园是著名的旅游景点，里面种植了许多珍贵的花卉。开园5年来，每天都有成千上万的游客慕名前来观赏。由于游客素质参差不齐，常有花卉不翼而飞的事情发生。前几年，植物园的管理人员采取四面出击的办法，一旦捉拿到偷窃花卉者就课以重罚，但常常顾此失彼，收效甚微。去年初，植物园的一位主管灵机一动，换了一套思路，在植物园内的各个角落都竖起一块告示牌，上面写着：“凡检举偷窃花卉者奖励200美元。”令人惊喜的是，植物园花卉被窃事件从此一天天减少，再后来，这一现象竟然绝迹了。 
    原因其实很简单——这种办法让每位游客都成了监督员，积极参与公园的管理，等于给那些偷折花木者织下了一张无形的监督网。 
    同样也是采用金钱手段，只不过改变了金钱的用途，变罚为奖，变管住游客的被动局面为游客参与管理的主动局面。只是这种方法，不知道在中国适用不适用，直接照搬过来会不会水土不服，毕竟两国的国情差异太大。但可以借鉴的一点是，只要目的是为了保护，总会想出有效的管理方法的。要是仅仅把罚款当成手段，并不想办法去纠正和避免违规事情的发生，那才是最令人遗憾的本末倒置。

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