竞争性谈判参照“最低价”存难点

2008/3/10 10:33:45

《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（以下简称《通知》）对于政府采购事业来说，是一项盼望已久的“国标”。其出台，应该说是财政部从全国一盘棋的角度出发、履行管理职能的大手笔。综合评分法中价格分计算公式的规定，能够解决计算方法的混乱，也能节约采购代理机构前期大量的制作评分办法的工作，还彻底摆脱了“与采购人和供应商勾结”的嫌疑，简化了操作程序，优势明显。
　　但不能否认的是，这无形中对规范的标书制作提出了更高的要求，而诸如“最低价是否有效”等问题也严峻地摆在了评审专家与采购代理机构面前，操作过程是否会出现问题仍有待实践的检验。应该说，各方对综合评分法的规定是比较赞同的。笔者认为，《通知》对竞争性谈判评审方法的确定可能会带来一些操作上的疑惑。本文想结合工作实际，进行陈述。
如何衡量“质量和服务相等”
　　在政府采购实践中，采购项目的“需求相等”是容易做到而且是必须要做到的，否则供应商没有参与的依据。任何采购项目总应该有基本的参数要求与技术规范，潜在供应商在项目开始前，针对有关问题可以提出澄清要求，采购文件一般会清楚地注明澄清的截止时间与现场答疑安排，其目的就是为了满足需求的相等，达到这点相对容易。而对于“质量与服务相等”的要求，要做到完全相等几乎是不可能的。
　　不同产品在质量上肯定有差距 竞争性谈判只能界定基本的技术、质量要求，符合要求的供应商均可以参与，但任何供应商不可能根据谈判文件内容在短时间内按要求“克隆”产品，合格供应商在质量上多半会有所超前，且不同品牌之间的竞争是长期存在的，质量存在差距永远不会消失。且竞争性谈判文件上标明的采购项目基本的、主要的技术要求，往往是以具体参数的形式给出，这样才能保证不同品牌潜在供应商在技术要求满足程度方面进行思考与对照，但任何一个采购项目都不能穷尽所有的指标。对于定型、定性的成熟产品来说，不可能完全与标书内容吻合，不同生产厂家对产品的性能、技术含量、材质、外观，升级换代等要求，都有以自主知识产权为核心的独立思考，并且由于销售渠道的问题，售后服务也不同。如果要完全做到质量与服务相等，供应商只有严格按照谈判文件要求，在极短时间内进行产品制造，别无它法。
 
　　基本需求与复杂技术是两个概念 有人认为，再复杂的技术要求都可以在谈判文件中表示出来，且政府采购亦要求谈判文件必须清楚地表明采购项目的具体要求，但应注意，需求相等与技术复杂是两个不同的概念。需求相等就是满足基本的采购条款，响应标书的基本要求；而不同品牌间要达到技术相等是不可能的，技术复杂或者超出谈判文件的规定是客观存在，采购活动前谁也不能清楚地表述，因为采购组织者不可能涉及到供应商的核心机密技术，谈判文件中不可能把潜在供应商的所有技术指标都列出来。谈判现场可以针对采购人提出的方案进行修改，但是这样的修改不能肆意而为，必须以不得排除所有供应商的谈判资格为条件，否则现场肯定会引起混乱。
 
　　事先约定“相等”不现实 有人看到“质量与服务相等”是一件困难的事，提出在竞争性谈判文件中规定两者相等的具体内容。从本意上说，这是探索规避矛盾的积极态度，但提出这样的观点，同样也存在着明显的矛盾，即规定服务与质量相等的本质只是规定了采购需求，把质量与服务等同于采购需求，明显是错误的。正如前面分析所示，不同品牌之间的质量与服务不可能做到相等，即使强行规定什么是相等，也仅是形式主义而已。成熟的、质量更好的产品不可能为了参与谈判而自降质量，来满足所谓的“相等”的规定。且技术性能高、报价高的供应商，面对正好满足技术要求而报价较低的供应商而言处于劣势，在一定程度上遭受了不公正待遇。
　　与竞争性谈判的适用条件矛盾 《政府采购法》规定竞争性谈判的适用条件有四条，即废标后组织重新招标时，申请监管部门改用；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采购招标所需的时间不能满足用户紧急需求的；不能事先计算出价格总额的。这四条规定，除了时间因素以外，第一条和第四条都与采购需求有关系，而第二条更是与“需求、质量和服务相等”直接背离，与竞争性谈判规定的评审依据格格不入。因为竞争性谈判方式适用是“不能确定详细规格或者具体要求的”，而现在规定的竞争性谈判必须又要满足“三相等”原则，这加大了执行的难度。
操作中难以解决的问题
　　“不相等”时如何谈判 《通知》规定，“符合需求、质量和服务相等”的条款应当在竞争性谈判文件中载明，而对当竞争性谈判项目中出现需求、质量和服务不相同状况时采购代理机构应该怎么处理并没有明确规定，这增添了操作机构的难度，可以预见，质疑和投诉行为将会有所增加。通过前面的分析可以得知，政府采购竞争性谈判中绝大部分项目都不可能达到“三相等”之规定，强行规定在谈判文件中注明所谓的成交原则，极容易给供应商认识上带来误解。
 
　　谈判小组作用难以发挥 询价采购大多涉及的是有固定配置与统一服务要求的项目，完全能够达到“三相等”的要求，虽然《政府采购法》要求询价采购也要成立询价小组，但其实这样的询价小组已经失去了应有的作用。一般来说，对于金额小的零星项目已不需要聘请专家，而实际操作时也是这样进行的。竞争性谈判假如也“一刀切”，此时要不要成立谈判小组也变得很明朗了，因为谈判小组可以谈判的“空间”已基本不存在，谁都能承担谈判小组成员的职责，但竞争性谈判项目由于相对询价采购项目而言技术等各方面均复杂得多，谈判小组的作用极其重要。
　　对代理机构无实质性影响 目前的政府采购不具备让采购人失去话语权的环境，采购人作为需求方，有权利对自己需要采购的项目提出合理的要求。采购人的需求既有对采购方案技术性能的要求，也包含了一些个性化的需求，如果采购人的大量合理要求得不到满足，采购代理机构将遭受难以承受的压力。由于采购代理机构在制度和地位上处于不对称状态，因此以往存在的、担心采购代理机构在制作评分办法上违反规定而致使高价中标的顾虑，在理论上是站不住脚的。采购代理机构压力大不能成为统一评分办法的借口。
　　低价中标与某些政策功能相违背 目前提倡的节能、环保、自主创新产品，无一不与高新技术有关，这些也是政府采购政策功能的重要目标之一。而上述政策功能的达标，往往与技术密集紧密结合，这些指标的拥有者也许要投入更大的资金，才能拥有自主知识产权、更环保、更节能，因而，生产成本明显提高，投标报价也可能相对高一些。而对此，计算公式中对加分没有明确规定，加分的权重基本上不能抵消报价方面的劣势，这与鼓励和扶持国内企业的发展等国家政策相背离。

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