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代建制：政府工程采购模式新突破

2008/3/10 10:33:55


    
    政府采购制度是市场经济条件下财政支出管理的一项基本制度，对于提高财政支出效益，增强政府宏观调控能力具有重要作用。目前，政府工程采购的一种新模式——代建制，正在全国各地试点并有趋热之势。
    理性回归
    对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法，美国等发达国家已经采用了上百年时间。我国从1999年开始，在上海试点市政项目的“代建制”。去年在《国务院关于投资体制改革的决定》中要求各地政府尽快在市政项目中推行“代建制”。自去年以来，无论是经济发达地区还是西部内陆欠发达地区，代建制在政府的强力推动下，正在全面推开。
    北京作为试行代建制的先行地区，北京市近期公布的《北京市政府投资建设项目管理办法》规定，试行代建制的项目包括机关、医院、大中院校的楼堂馆所以及公路等各类政府投资项目。据了解，目前，面对2008年要投入使用的庞大的奥运工程建设，北京市首次在中国科学技术馆新馆、奥运网球中心、曲棍球场、沙滩排球场、射箭馆、工人体育场和工人体育馆改造以及羽毛球馆等奥运项目上通过公开招标，全面推行项目“代建人”制，其中中国科学技术馆新馆成为了最先启动的代建项目。
    《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》规定从2005年7月1日开始，财政资金投资占50%以上，投资额5000万元以上的市政项目，均纳入“代建制”范围。这些项目包括：环境保护、市政道路等公用事业项目，民政及社会福利等社会事业项目，看守所、劳教所、戒毒所等政法设施以及各个政府部门的办公用房。同时还规定，市政项目的代建单位，必须根据《招标投标法》和《政府采购法》的规定，一般通过招标确定，代建单位与项目业主应无隶属关系和其他利益关系。
    9月，中国残疾人联合会和北京天鸿集团举行了中国残疾人体育综合训练基地代建合同签约仪式，这标志着第一个中央投资“代建制”试点项目正式启动。
    9月，河南省建设厅出台了《关于推行政府投资工程建设项目代建制的指导意见》，以进一步保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资的效益。据介绍，代建制试点将在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程范围内开展。对于非经营性的政府投资工程，实行项目代建制，既可全程代建也可工程代建。全程代建即从项目的可行性分析、项目手续审批、施工图设计、招投标、工程建设质量、竣工验收等，对项目实施全过程管理。工程代建则从设计和概算结束后，到竣工验收和结算前，对项目实施施工过程管理。 
    10月中旬，海南省首条以代建制模式建设的高速公路——海口市绕城高速公路开工建设。
    11月21日，宁夏博物馆、宁夏图书馆和宁夏科技馆三馆代建合同签字仪式在银川举行。据宁夏政府采购中心介绍，三馆建设工程是自治区重点社会公益性建设项目和自治区成立五十周年重点献礼项目，为了保障工程质量和工程进度，宁夏在这些项目上首次引进“代建制”。
    鉴于全国各地兴起的代建制，为便于统一协调管理，国家发改委投资司近日透露，《中央预算内投资项目“代建制”试行管理办法》将于近期出台。据专家估计，全国大约每年有6000亿元的政府投资工程进入代建制运行。
    代建单位组建
    代建制，即政府投资项目通过招标选择专业化的项目建设机构作为代建单位，由项目代建单位全面负责项目的建设实施，项目建成后移交给项目使用单位。其作用是体现了“投资、建设、管理、使用”职能的彼此分离，可以有效避免擅自扩大建设规模，提高建设标准，增加建设内容等行为，以及“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的三超问题，达到提高投资效益和管理水平的目的。
    国家发改委投资研究所副研究员吴亚平撰文指出，“代建制”是地方政府在改革政府投资项目建设实施模式中的一项制度创新。目前，政府投资项目代建单位的组建或选定，主要有两种方式：第一，组建常设的事业单位性质的建设管理机构，如深圳市建筑工务署、安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心。从一些事业单位性质的建管机构隶属关系看，有的隶属政府投资主管部门，如安徽省公益性项目建设管理中心为安徽省发展改革委的直属事业单位；有的隶属政府建设主管部门，如珠海市政府投资建设工程管理中心即为珠海市建设局管理的事业单位；有的是独立于投资、建设主管部门的政府直属的事业机构，如深圳市建筑工务署。
    第二，选择社会中介性质的项目管理公司。一是有限选定代建机构，如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于某个具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如，上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。二是通过公开招标或招募方式选定代建单位，如北京市通过公开招标方式择优选定社会中介性质的项目管理公司作为代建单位。
    专家认为，这两种方式各有所长，但前者更为可取。因为事业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目建设实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强。而后者均以盈利为主要目的，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，如投资规模越大，其获得的项目管理费可能越高，因而为政府把关和节约项目投资的动力“天然”不足。
    代建范围确定
    如何确定代建项目范围？专家认为，代建机构可按照“基本集中，抓大放小”的原则确定。“基本集中”即指，公益性项目及以社会、环境效益为主的准公益性项目均应纳入代建范围。对于建设任务较重，且具有相应项目建设管理机构，或有特殊要求的交通、水利、林业、国防、公安等部门的政府投资项目，可暂由相关部门继续承担建设管理职责，或设立项目法人并由项目法人负责项目全过程管理。其余项目，包括政府出资建设的市政工程、党政单位办公和业务用房以及科教文卫体等社会性基础设施，原则上均应纳入代建范围。鉴于代建制作为一种新的建设模式，在我国还处于探索阶段，全部纳入代建范围的难度比较大，因此各地均实行“抓大放小”原则，将纳入代建范围的项目投资或建设规模控制在一定限额以上。
    代建机构职责
    如何设定代建机构的职责？专家建议按照“尽量全过程负责”的原则，包括根据项目使用单位要求，主持项目可行性研究、初步设计和概算编制工作；根据投资主管部门下达的政府投资计划，组织施工图设计与审查，编制项目总预算，并报投资主管部门核定；负责项目招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记、开工报告报批和施工报建等施工准备工作；负责项目建设实施过程的协调和监管，包括组织投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证和设计变更工作；负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续等。
    造“防腐墙”
    预算十有九超，甚至一超再超，巨额浪费造成投资成本提高，建设管理水平和投资效益下降，这是以往困扰政府重大建设项目的“老大难”问题。宁夏政府采购中心一位负责人分析，过去政府部门一旦获得财政拨款的建设工程后，往往通过成立项目“基建办”、“项目办”等部门，直接找施工单位或包工头建设。但隔行如隔山，这些“基建办”们不仅对工程质量方面的事情一窍不通易受蒙骗，而且由于投资、建设、验收等权力均集中在一个部门中，所以会出现众多的利益输送过程，最后的结果往往是“大楼建起来，干部倒下去”。
    代建制，为政府公共项目的建设探出了路子。首先从重点工程的实施情况看，严格执行了财政预算。代建单位与地方财政厅、发改委签订协定，作为项目法人，严格按项目概算办事，标书制定只要超预算，即为废标，超预算资金财政一律不埋单。政府支付代建单位的进度均控制在已完成工程量的80%左右。建筑规模按设计任务书实施，无任何搭车建设现象，克服了以往的项目使用单位和建设单位共为一体，使用单位往往从其自身利益出发，随意变更建设规模，导致工程造价一超再超现象。
    其次是专业性强，工作效率高。代建法人由于专业从事工程建设，有一支专业化队伍，他们熟悉业务，熟悉市场，成本节约意识强，这种内行管内行，既提高工作效率，又节约成本，它使工程监管更“专”。
    
    再次，它使权力分置更“明”。说到底，全部资金由财政部门及国库统一管理拨付，业主方既不管钱又不管建，代建单位也是看不见一分钱，所建项目又不是自己用，真正做到“量体裁衣”，从而防止工程越建越大，克服了投资、建设、管理、使用“多位一体”的弊端，四权分立且相互制衡，对腐败的免疫力自然倍增。
    最后，工程质量高，是代建制的出发点和归宿。建设指挥部建立了施工单位自检、监理单位抽检、质检单位监督的三级质量管理，严把工程质量关，对每一道工序进行全方位监理、全过程跟踪，发现问题及时整改。
    专家分析，作为逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，与现行政府投资项目管理体制和政府工程采购相比，代建制具有明显的优势，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。实施代建制后，代建人在资金拨付、工程决算、审计等方面受到建设方的严格监督，代建人与建设方相互监督制约，提高了投资效益。建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低点，能有效遏制投资项目中的腐败现象。


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