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政府采购与通常招投标的异同

2008/3/10 10:34:03



    《政府采购法》颁布前后，国内政府采购工作已经实质和不同程度的开展起来，许多地方成效还相当明显。然而对于新生事物的政府采购和已经实行多年的招标投标有什么相同或不同，在各级机关、民众甚至参加过政府采购活动的人群中，都对此并不了解或者直接认为两者类同。这种看法对于积极支持、参与、维护政府采购形象和利益，都是十分不利的。
    政府采购与通常招标投标总体上的异同政府采购和招标投标在我国虽然都已经具有各自的法律体系，但两者在总体上却有许多相同的地方。首先从法律角度的界定来看他们的基本目标一致。都是为了保护国家和社会公共利益，保护当事人的合法权益，提高经济效益，规范采购程序和采购人的行为。其次他们最终完成的任务大体相同。即用比较通俗的解释是，采取规范的程序，在尽最大努力节约资金的前提下，选择理想的供应商。再有他们的工作所采取的方式几近类似。一般都是运用法律规定的固定方法，按照一定的运行模式，在有关方面的监督和制约下，完成既定的采购任务。但是，作为不同规范范畴的政府采购和招标投标，两者是有严格区别的。政府采购作是先进的政府财政支出管理改革、调节经济运行的一种基本制度；而招标投标是指采购人率先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定格式从中选择交易对象的一种市场交易行为。具体不同一是，法律界定的范围不同。招投标是包括对所有的采购行为，而政府采购仅涵盖使用财政性资金的采购活动。二是，采购机构设置不同。对招投标而言，国家批准设立的有建设、水利、公路、电力、医药甚至专项设备等方面的各类招投标机构，分别负责各项工程、材料及设备的采购。而政府采购仅在每一个行政区划单位成了一个机构，并且担负所有政府采购项目的实施。三是，采购包含具体内容不同。必须进行招投标的内容主要包括各类工程和重要设备、材料，而政府采购明确规定把货物、工程、服务纳入自己的采购范围。四是，组织形式有区别。招投标是由业主单位加代理机构和投标企业有时甚至是两方组织完成采购活动。而政府采购则是由政府采购机构与其他三方共同组织采购工作。五是，结果不同。政府采购资金节余全部归财政并充分实现了反腐倡廉（其中主要是对国家行政和具有事权人员的职务犯罪而言）。这些情况通常的招投标是没有的。
    政府采购与招标投标的衔接政府采购作为一种制度，其目标是：把使用财政资金的项目纳入自己的范围，做到利用规范的操作程序、选择好的供应商、避免暗箱操作、降低采购成本、规范市场、改革财政资金支出、减少腐败等。按照《政府采购法》的规定，政府采购进行建设工程采购的适用招标投标法。另外对货物、服务的采购，其基本形式如竞争谈判、单一来源、寻价采购和其他采购形式，与招投标方式也类同。这就界定了对于工程的采购，其方法、程序、目的、结果应该是一致的。从另外角度讲，可以理解为两者同是以法律固定方式进行的采购活动，同是采取基本相同的运行模式，同是程序基本一致，（即从发布公告、到组织招标开标到宣布中标），同是降低成本、选择好的供应商、保护国家和供应商利益。可以认为：采购中的交易过程和行为一致，但政府采购制度包涵的其他内容和含义更广、更深。
    具体实务中政府采购的特点由于政府采购是一项新的制度，它本身具有一定的独立性，即有某些自身特点，又需要有探索的过程。在实践过程中，似乎应把握几个要点。一是，政府采购部门应独立组织和完成采购活动。目前在对于使用财政资金的采购工作中基本由政府采购机构独立操作，这就在原来的招投标活动上增加了一层制约、监督，从而更有利于实现“三公”原则和避免暗箱操作。二是，增加对项目预算的前期评审。一般情况下，政府采购为了安排资金，对采购项目预算都要进行前期评审，这样有利于克服盲目采购，又能限制超预算中标。（通常招标投标活动中的预算，仅提交财政部门备案，实行先期分批拨款，而项目完成以后再进行评审，最终按照评审决算拨付全部资金）三是，接受纪检检察部门的全程监督。这是通常招投标不具备的程序，这样可以在程序、方式、人员等方面增加规范力度。四是，政府采购参与签订合同。它更有利于起到监督、制约和控制项目完成时间、质量的要求作用。五是，委托代理机构负责招投标的具体事务，这是政府采购的一个重要特点，它有利于避免“运动员”、“裁判员”集于一身的嫌疑，又可以方便监督和超脱政府采购本身的牵扯。六是，国库资金统一支付。按照国家财政部财政资金逐步实现由国库统一支付的要求，政府采购资金已经纳入此项管理，可以减少拨款环节、避免资金流失占用、减少拖欠资金等的弊端。七是执行政府决策。政府采购是政府行为、是使用财政资金，所有它可以也一定会按照当地政府的有关要求去完成各项采购活动。另外，在具体实施政府采购工作中，还有一些细节问题不可忽视。其一，按照国家有关规定，建设项目政府采购活动必须进入经当地政府批准的建设工程交易市场进行、必须接受建设部门招标办公室的监督。其二，对于工程进行邀请招标的，必须经政府和纪委检察机关的批准。其三，评标委员委的组成，一定要使专家达到三分之二以上，并从经省以上主管部门批准的专家库中在监督部门的监督下随机抽取。其四，对于有些政府安排比较急切的任务，在采购程序和时间上应尽量按照有关规定组织实施，以减少因仓促带来的麻烦。。
    政府采购工作任重道远作为一种新的制度，政府采购工作虽然在程序和方式上具有了招标投标比较规范的经验和途径，但是作为独立运作体系，建立完善和成熟的工作规程，还需要多方面的努力，也可能会遇到相当多的困难。一个方面是受多头制约。其中包括传统观念、利益、事权、多项管理的干扰、政府采购自身机构组织不健全等，都需要逐步探索规范。第二方面，是与检察部门的磨合。就政府采购角度来讲，这是一些新的内容，接受监督和监督部门如何监督，是需要不断认识和陆续规范的。第三方面，是与建设、水利、公路、交通、电业、医药等单位和行业各种具体规定的衔接。政府采购将所有上述部门的采购纳入自己的范围，与各种不同的规定、程序进行协调，是有相对大难度的。第四方面，是与各种利益因素的争斗（包括个人、单位、部门、行业乃至政府的利益），争取整个社会的理解支持。第五方面，是对纳入政府采购范围的项目而不实行的，争取各级政府的支持等，都与通常招投标活动不同程度的增加了难度。需要相当长时间的探索、实践、逐步完善。


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