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对如何合理确定建设工程项目评标标底的探讨

2008/3/10 10:34:12


    
    建设工程实行招投标，是我国建设管理体制改革的一项重要内容，是市场经济发展的必然产物，是我国改革开放的需要，也是与国际接轨的需要。
    所谓建设工程招投标是指招标人在发包建设项目之前，公开招标或邀请投标人根据招标人的意图和要求提出报价，以便从中择优选定中标人的一种经济活动。招投标实质上是一种市场竞争行为，是市场经济发展到一定的理想产物。在市场经济条件下，它是一种最普遍、最常规择优方式。
    建设项目招投标的关键活动在于项目评标阶段，招标人通过项目评标活动来选择条件最优越者，使其力争用最优的技术、最佳的工程质量、最低的报价和最短的周期完成工程项目任务。投标人也通过这种方式选择项目和招标人，以使自己获得较为理想的利润。
    因为招投标是一种市场经济行为，所以，标低作为招标人的期望价格，应力求与市场的实际变化相吻合。但由于我国长期一直以来实行计划经济体制，各项管理方式和人们的思想意识，很多政策体制上，计划经济的色彩还很浓，所以现行工程招标所编制的业主的标底实际上是一种计划价格，它是根据设计图纸计算出的工程量，套用国家或地方颁发的预算定额以及费用定额、人机指数、材料价格信息所计算出来的。在评标时，各投标单位必须在标底允许的一定范围内竞争，而且投标报价越靠近标底，中标的可能性就越大，标底成为能否中标的基准线。所以标底在工程招标中具有举足轻重的地位。
    我省电力建设工程从九十年代初就开始了在土建工程中试行招投标。随着电力体制改革的不断深入，电力建设市场也日趋完善，我省的电力建设工程招投标工作也日趋规范，范围不断扩大，经过几年的努力，也取得了一定的成绩。为了在招投标工作中，充分体现公开、公平、公正、科学合理的原则，把各种人为因素减少到最小状态，我们在招标文件的编制和评标办法的制定上，参照国家电力公司（原电力部）的招投标范本，结合地方上建筑工程评标办法，制定了一系列的评标办法，如综合评议法、百分制评标法、综合评议和百分制标法相结合的方法等，但在实际使用中，均发现存在着不尽人意之处。特别是如何来合理确定评标标底这个问题上，总觉得难以把握。合理的确定一个评标标底，对整个招投标工作的成功与失败，具有至关重要的意义，亦即是是否能选择业主满意的施工队伍，达到理想的工程造价，具有决定性的作用。因此，本文试图通过对目前在电力工程招投标中采用的几种确定评标标底的办法，进行分析、探讨如何来合理确定评标标底，进而以合理的低标价来选择中标单位这一招投标的主要目标，提出几点浅见。
    目前，我们在电力工程招标活动中，确定评标标底的方法主要有：
    ①单一标底法。就是在评标中以业主标底作为衡量投标单位的投标报价是否合理的标准。这种方法的优点：操作方便，简单明了；但是对于标底的要求较高：第一，要求标底做的正确，不能有稍大的遗漏和失误；第二，且还要结合目前的市场经济的实际情况，下浮一个合理的幅度，达到一个合理低标价的水平；第三，在编制标底时，保密性要求很高，但是因为在市场供求失衡的情况下，一些建设单位在发包工程时有自己的主观倾向性，或因碍于关系、情面，总是希望自己想用的施工队伍中标，所以标底泄漏现象时有发生，保密性差。因此对于标底编制人员压力的很大，所以标底编制人员一般不愿承接这种标底的编制，故目前这种方法已较少采用。
    ②复合标底法。是指在确定评标标底时，将业主标底和各投标单位的投标报价的平均值并按一定的比例权重相复合，组成一个复合标底，并以此作为衡量各投标单位的投标报价是否合理的标准的方法。如在一次招投标中共有六家投标单位参加投标，则在评标时，将业主标底乘上一个权重X，六家投标单位的报标报价的算术平均值乘上一个权重Y，（X＋Y=1），（X、Y的具体数值必须在开评前由投标领导小组临时决定），这样得出一个评标标底的方法就叫复合标底法。用这种方法得出的评标标底，其最大优点就是减轻了标底编制人员的压力，而且还相应地淡化了业主标底，只要标底编制中没有很大的遗漏和失误，也不会因此造成投标失败，也同时使人为的泄露标底的情况得到控制，因为即使有个别的投标单位千方百计地设法探知到了标底，也无法同时能探知到其余五家投标单位的投标报价，毕竟招投标是一种市场经济行为，同行之间的竞争是非常激烈的，所以复合标底能较好地保证评标标底的保密性。但由于是复合标底，在其操作中，为了保证评标在同一口径上进行评价，因此在计算复合标底中，不但要计算各单位的平均值，同时还要计算其它各种在评价报价中应该统一考虑的因素，因此计算工作量较大，比单一标底法麻烦得多；其次由于在复合时要取投标单位的算术平均值，一旦在投标中有一家或二家投标单位报价不准，投了一个高价，这样就可能把整个评标标底抬到一个较高的水平，或者因为标底编制人员的责任较轻，在标底编制中不甚负责，标底编得较高，最终可能会造成高报价者中标，反而使投了合理低标价的投标单位不能中标，给业主造成了经济损失，因要支付较高的工程费用，使招标的最终目的即合理地降低工程造价没有达到。笔者在今年参加的招标活动中，就发现一次因有一家投标单位投标报价过高，比业主标底高出了10%左右，而第二家投标单位投标报价也比业主标底高出4%，第三家为业主标底的94%（因只有三家单位参加投标，因此没有设定有效标函的范围），当时技术标函的评标已结束，而第二家和第三家的技术分非常接近，所以在商务标开标后按规定的权重进行复合标底的组合后进行评分，结果是第二家投标单位和评标标底最为接近，因此得分为最高，所以由第二家为中标单位，而根据当时的实际情况，招标的理想造价为标底价的92%～95%，结果由于第一家投标报价过高，造成第二家中标，其结果业主多支付了一大笔费用。同理，在另一次招标中，由于标底编制单位的疏忽（是一家具有乙级资质的造价咨询单位），在工程量计算没有仔细核算，结果造成标底比实际高出了10%左右，当时设定的投标报价的有效标函的范围为业主标底的＋5～－8%，由于当时工程较紧，没有再请另一家咨询单位来复核标底，结果使共有六家投标单位中有四家低于了－8%而成为无效标函，最终有一家投标单位由于最接近标底而中标，结果造成业主多支付了将近八十多万元工程费用。同时对投了合理低标底的投标单位来说，反而显得不公平。不过虽然复合标底法存在着种种的不足之处，但由于其具有一定的优点，因此目前还是较多地采用这种方法。
    ③无标底法。即在工程项目招标中，业主自己不编制标底，评标标底按各投标单位的投标报价的高低排序，然后去掉一个最高报价和一个最低报价之后，取其算术平均值作为评标标底，以此作为衡量投标单位的投标报价是否合理的标准。无标底方法，由于省略了标底的编制，既可缩短整个招投标的工作周期，而且相对于业主来说还可节省一笔标底编制费用，所以，目前杭州市作为重点推广使用，一般的工程项目，均要求采用无标底法招标。但由于没有标底，一方面业主缺少了衡量工程造价的标准，感到心中无底；另一方面由于要求投标单位必须要有六家以上才能进行无标底招标，增大了评标的工作量，同时业主也担心万一有几家投标单位相互联合哄抬标价或压低标价，则可能会造成高标价中标或低于成本价中标，这也正是业主所最担心的事。因此目前这种方法还有待于进一步完善，但这是一个前进的方向。
    综上所述的三种确定评标标底的方法和利弊，笔者认为目前根据我国的情况，还是采用复合标底为好，但须针对其不足之处进一步加以改进和完善。拟从以下几点进行改进：
    首先，要有一个正确的业主标底。笔者认为这是一个很重要的问题，因为一个正确的业主标底既可作为衡量工程造价的尺子，使业主对工程造价做到事先心中有数，同时又能衡量投标方的预算报价是否齐全，有否漏项，其下浮的优惠幅度是否合理可行，还能合理制定有效标函的范围，因此具有举足轻重的地位。所以，在选择编制业主标底的单位时，应慎重地选择一家够资格、具有较高资质的工程造价咨询单位来编制，同时在标底编制完成且投标截止后，请招投标管理机构来审查标底；或者在请招标管理机构审查之前先请一家有资质有经验的工程造价咨询单位来复核后再提交招标管理机构来最后确定业主标底，这样相对来说应可保证标底的正确性。
    其次，须合理地选择投标单位。因为参加投标单位的优劣，直接影响到招投标工作的质量，最终影响工程的质量、工期和造价。在挑选确定投标单位时，一定要挑选具有较高资质和社会信誉好的队伍，这样既可防止出现人为的哄抬标价或压低标价，又可保证工程的质量和确保以最短的施工工期完成工程。一般来说参加投标单位应达到5家及以上，这时有两种操作方法：①如果招标文件明确是设立废标的，这样就可以制定一个有效标函的范围，参加复合的投标报价必须在有效范围内，否则就作为废标并被取消资格，退出本次投标活动，如杭州市制定的有效标函的范围一般情况是＋5%～－8%之间；②如招标文件没有规定设立废标的，则可考虑设立一个最高和最低的范围，如笔者有一次在参加一个工程项目招投标中，就试着制定了一个范围，规定在各家投标单位的投标报价最高（或最低）报价高于（或低于）次高（或次低）报价的15%者，在复合计算承包商算术平均价时不予考虑，但可参加商务标的评分。这种方法可有效地防止可能出现的人为地抬高标价或压低标价，使工程造价不至于出现超过工程概算或业主标底，同时也避免了低于工程成本价的投标报价中标。
    第三，在确定复合标底权重时，应尽量适应目前市场经济的发展，应逐步地淡化标底，慢慢地实现向无标底法目标前进，最终和国际接轨。因此应相应地降低业主标底占的权重，从过去我们一般的做法为业主标底占的权重为主转化为业主标底占的权重小于投标单位算术平均值的权重，即以投标单位占的权重为主，并在这个基础，对可能出现的有的投标单位的投标报价大于业主标底的，而有的投标单位的投标报价小于业主标底情况，对投标单位的投标报价分成两部分来考虑，即以报价低于标底的部分为主进行计算复合，这种比例一般可设置3∶7，即大于业主标底的投标报价的平均值乘上30%加上小于业主标底的投标报价的算术平均值乘上70%的之和，然后再按业主标底和投标单位的复合权重进行复合，组合成复合标底。采用这种方法来组成评标标底，也能适当地防止出现报价高的投标单位中标，并可合理地控制工程造价。这种方法在实践中已有成功的经验。
    但是，这种复合标底的做法，近年来在省内和杭州市内的招投标活动中，已经基本上不再使用了，随着市场机制的不断完善，标底的作用将不断淡化，最终终将被无标底评标法所替代，但这还需依靠一个健全的市场管理体制来约束投标人的无序、哄抬标价、恶性竞争等各种不良行为，使招投标工作真正地与国际接轨，纳入良性循环的轨道。
    以上只是笔者在参加了多次招投标工作中针对招标工作中经常可能出现对于控制工程造价较为不利的情况而经常在思考的一些不甚成熟的想法，现付诸于文字，敬请各位专家给予批评指正。
    但我认为，不管如何，工程项目实行招投标来确定施工队伍，对于降低工程造价，缩短工期，提高工程质量，是十分行之有效的必不可少的手段，只要我们在实践中不断地总结经验和改正缺陷，逐步加以优化和完善，注意与国际接轨，在招投标工作中真正地贯彻公开、公平、公正的招投标原则，必将会取得越来越大的经济效益，给我们的社会主义现代化建设和发展经济起到不可磨灭的贡献。


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