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回归本位 完善体制—关于工程招投标问题的几个建议

2008/3/10 10:34:23


    招标投标是市场经济条件下最富有竞争力的一种采购方式，是实现社会资源优化配制的一种重要手段，在世界范围内被广泛应用和推广。《中华人民共和国招标投标法》2000年1月1日起开始实施。几年来，国有资金投资的项目几乎全部被纳入了有形建筑市场，实施招标发包。招标投标工作为节约国有投资、择优确定承包商起到了重要作用。
    但是，当前的招标工作更多的是被当作工程领域反腐败的重要手段，行政意义大过市场规范意义。招投标的评价方式主要有两种：综合评价法和经评审的低价中标法。综合评价法原本是通过考虑造价、管理、质量、信誉等因素来综合评价，以确定最优承包商的办法。实践中，为了避免操作人员及评委过多的主观因素而导致不公正行为的出现（事实上也的确存在评价依据的可靠性无法保证的问题），许多项目取消了定性评价的内容，或仅规定了机械的核对内容，该办法逐步沦为与抓阄或抽签无异的结果。而经评审的低价中标法，由于无法对造价的合理性进行评价，只能以低价作为依据，出现了投标不理性、中标后难以监管，出现“半拉子工程”和“烂尾楼”以及“低价中标，高价结算”等现象。虽然这些办法做到了形式上的公开、公平，但由于基本上没有考虑经验、业绩、管理水平及履约能力等重要因素，难以体现实质上的公平、公正，无法真正实现社会资源的优化配制。
    建设管理中的漏洞是招投标问题的根源，仅仅在招投标环节进行完善是不够的。当前，我国的建筑市场正在逐渐对外敞开，市场迫切需要进一步规范，国内的建筑企业也需要做大做强才能在国际环境下获得生存空间。因此，回归本位，完善体制，深入推进工程招投标工作，成了完善建筑市场监管体系、建立健全有利于企业发展的市场竞争机制的迫在眉睫的任务之一。为此，笔者建议：
    一、建立全国性的工程建设管理电子信息网络平台，构建相对完善的企业信用体系。随着整顿和规范建设市场工作的开展，全国性的建设市场逐步建立，企业可以在全国范围承接工程；而管理又是地域性的，管理部门对本地域以外的企业及其行为状况难以了解，信息极不对称。因此，要对所有工程项目的参建各方主体、主要参建人员（如注册人员）、工程进展及监管情况等进行动态管理，建立必要的评价系统，将评价的内容及时登录，全面及时反映参建主体及参建人员的行为及工程状况，既要反映不良的一面，更要反映好的方面。通过这种必要和全面的工程及企业信息公开，引入社会监督机制，使参建企业配备足够的高素质人员参与工程管理，促使参建企业和从业人员重视自身承担的工程责任，关心自身的工作形象，提高对参建企业和从业人员的社会约束力。同时，也可作为企业及从业人员信用及能力情况的客观评价依据。
    二、建立企业技术管理人员资金状况与工程承包总额相关联的管理机制。我国工程承发包过程主要依据是企业资质，企业在其资质范围内承担任务不受限制。而企业技术管理人员与资金状况是企业承担工程任务的先决条件，没有足够的技术管理人员，工程的质量安全无法得到保证。在资金方面，即使业主能够足额按进度支付工程款，施工企业也必须先行垫付大笔资金投入工程施工，所以资金是保证工程顺利进行的一项重要条件。事实上，工程建设领域长期存在的转包挂靠等问题，部分解决了施工企业资金能力不足的问题。因此，要建立与企业技术管理人员及资金能力相一致的承包限额，确保工程的质量安全和顺利实施，一定程度上能缓解招投标过程的无序状态，达到择优扶强的目的；同时要通过资金链的建立，促使长期处于幕后操纵的有经济能力的“工头”，走上建设舞台，扮演其应有的角色。
    三、全面推行工程担保与工程担保机制，促进提高承包方投标后合同的履约能力。工程建设标的很高，风险很大，任何一个环节出现问题都可能造成严重的后果，推行工程担保和保险机制，用现代经济手段来回避和化解风险是提高投资效益、维护建设市场良好秩序的重要手段，能够解决长期以来仅通过行政管理难以解决的问题。特别是采用“经评审的最低价中标法”的工程，要全面推行工程担保和保险机制，才能确保招标工程能够安全顺利地进行。通过推行工程担保和保险，用市场主体之间的经济制约关系完成市场主体行为的相互约束和自我约束，有利于解决市场淘汰和退出的问题，使真正有信用、有实力、有能力（包括技术与资金）的队伍脱颖而出。
    四、建立适应市场经济要求的造价评估体系，促进提高评标委员会和企业本身对工程成本的评估能力。近年来，我国的工程造价管理工作进行了较大的改革，推行了工程量清单计价办法，但还没有建立起市场化程度较高的价格体系，在实际工作中，计划经济模式的烙印还相当深，测算依据具有较大片面性，企业根据定额做出的报价与市场价格相差许多，不能真实反映市场情况，难以指导工程承发包及合同履行，对工程实际造价的心中无数，导致了投标方在投标中失去理性，评标方在评标中缺乏依据。因此，鼓励并引导施工企业及造价咨询机构，根据市场情况建立自身的定额标准，准确评估工程造价，以真正能够根据价值规律及市场供求情况，通过投标竞争，确定最低的而又有市场依据的工程造价。
    五、推广工程总承包，推动企业节约成本，改进技术。建设机制单一，是产生“高价结算”的主要诱因之一。按照我国目前的建设体制，要求勘察、设计、施工实行并行招标，是相互独立、相互制约的关系，施工单位的责任是“按图施工”，因设计缺项、设计变更引起的索赔成为“低价中标、高价结算”的主要漏洞。交钥匙工程或设计、施工总承包方式能够实现一个承包主体对设计、施工进行系统的和整体的管理和控制，一方面可以避免因设计因素造成的索赔，避免低价中标、高价结算的可能性；另一方面，要求承包商从设计、施工全过程整体上考虑优化效果，发挥设计、施工两个方面特别是设计方面在造价控制上的主动性和主导作用，通过总承包商合理安排设计与施工之间的交叉衔接，在保证各阶段自身的合理工期前提下，缩短总的建设工期，适时促进承包商系统地采用先进技术，减少浪费降低造价，有利于业主和承包方达到“双赢”。因此，相比较传统的设计、施工并行承包而言，工程总承包方式具有较大的市场优越性，值得推广。


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